Les candidats à la présidentielle ne sont jamais avares de promesses, Marine Le Pen et Arnaud Montebourg ne font évidemment pas exception. Dans leur programme, l’une d’elles attire la sympathie des électeurs : la « renationalisation » des autoroutes. Une idée séduisante pour les partisans de la gratuité du réseau et pour les automobilistes qui ne comprennent pas toujours à quoi sert l’argent payé aux péages. Pour bien comprendre qu’une idée séduisante est parfois trop simple, plongeons-nous dans ce dossier plus complexe qu’il n’y paraît.
Non, les autoroutes n’ont pas été « privatisées »
Le 4 septembre dernier, l’ancien ministre du Redressement productif et chantre du Made in France Arnaud Montebourg a annoncé sa candidature à la présidentielle. L’occasion pour lui de détailler son programme, dont une « nationalisation » des autoroutes : « Pour commencer tout de suite ces investissements de l’après-pétrole, je vous propose que notre première décision soit la nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes. » L’utilisation des mots a son importance, auprès de l’opinion publique. Ceux d’Arnaud Montebourg font mouche. Pourtant, les autoroutes n’ont jamais été « privatisées », mais « mises en concession », selon des contrats à durée variable dont les principaux arrivent à échéance en 2031 et 2036. En signant ces contrats de concession au début des années 2000 avec les SCA (sociétés concessionnaires d’autoroute), l’État français a encaissé un vrai pactole et a laissé le soin à ces entreprises de gérer les infrastructures, de les entretenir et de les restituer, en fin de contrat, en « bon état ». Car contrairement aux vraies privatisations des années 80 (TF1, BNP…), l’État est resté propriétaire du réseau. Il ne l’a pas vendu.
Dans ce dossier revient très souvent la question de la rentabilité qui pousse hommes et femmes politiques à réclamer la fin anticipée des contrats. Marine Le Pen a le mérite de la cohérence, elle crie au scandale depuis longtemps : « La course effrénée au profit et à la rentabilité passe à une vitesse supérieure, tout comme la désastreuse politique de privatisation engagée sous Dominique de Villepin et poursuivie par Emmanuel Macron qui a permis aux sociétés concessionnaires d’autoroute d’engranger des profits indécents, alors que dans le même temps, les Français continuaient à subir des hausses inadmissibles des tarifs de péage. Il faut engager la renationalisation des sociétés d’autoroutes qui permettra de mettre fin au racket des automobilistes et de financer les travaux d’infrastructures indispensables à l’entretien et à la modernisation de nos axes et tronçons autoroutiers. » La Cour des comptes, elle, fait un diagnostic plus complet et proche de la réalité que Marine Le Pen : « Les contrats de concession, qui portent sur la construction, l’entretien et l’exploitation d’autoroutes, sont conclus aux risques et périls de l’exploitant en prenant en compte l’équilibre financier de la concession tel qu’il a pu être établi à son origine. Il est bien entendu exclu que l’exploitation des concessions autoroutières puisse conduire à une forme d’enrichissement sans cause des concessionnaires. »
Car qui dit concession de l’État, dit cadre réglementaire très strict. Contrairement aux affirmations des candidats à la présidentielles, les SCA ne font pas tout ce qu’elles veulent. Leur activité est très encadrée, et évaluée régulièrement par une institution indépendante, l’ART (Autorité de régulation des transports), des travaux réalisés au tarif des péages. « Préalablement à chaque hausse annuelle, les grilles tarifaires sont soumises par les concessionnaires à l’autorité concédante, qui s’assure de la conformité des évolutions envisagées avec les dispositions du cahier des charges annexé à la convention de concession de la société et, le cas échéant, du contrat de plan associé », assure l’ART. L’État peut donc dormir tranquille.
Nationaliser coûterait cher à l’État (et donc aux contribuables)
Dans les faits, l’État ne s’est pas séparé de la « poule aux œufs d’or » en concédant la gestion : sur un ticket de 10 euros au péage, 4,10 euros vont directement dans les caisses du Trésor public, sous forme de taxes et redevances, l’État continue donc de percevoir une manne annuelle substantielle, sans assumer aucun risque dans la gestion du réseau. Serait-il prêt à baisser l’imposition pour faire baisser le prix du ticket ? Pas sûr du tout… Sans parler de la dette que l’État a rayé de son ardoise au détriment des SCA, comme le souligne l’ASFA (Association des sociétés françaises d'autoroutes) : « Les sociétés concessionnaires portent une dette de 30 milliards d’euros pour le compte de l’État. Elles sont et seront délégataires du service public de l’État, investisseurs et constructeurs pour le compte de l’État, fournisseurs de services de mobilité pour les citoyens et… endettées pour éviter que l’État ne le soit ».
Du côté du gouvernement actuellement aux affaires, la réalité des faits est beaucoup plus claire : « renationaliser » n’a pas vraiment de sens d’un point de vue économique, comme l’a expliqué le ministre délégué aux Transports devant le Sénat, très attentif sur ce dossier. « Le patrimoine autoroutier français est estimé à 150 milliards d’euros, a remarqué Jean-Baptiste Djebbari. Sans entretien, il se détériore. Les concessionnaires ont la responsabilité des travaux, contrôlés par l’État. Ma conviction, c’est que le ‘concession bashing’ ne fait pas avancer le débat. N’oublions pas que, entre 2006 et 2018, les SCA ont généré 50 milliards de recettes fiscales et ont investi 20 milliards d’euros dans le patrimoine autoroutier. Sans le modèle concessif, des dizaines de projets d’infrastructures au service des Français n’auraient pu voir le jour. » Selon lui, interrompre les contrats en cours serait « une gabegie financière de 47 milliards d’euros ». Un luxe que l’État ne peut pas vraiment se permettre, d’autant que résilier de manière anticipée les contrats amputerait les finances publiques des prélèvements actuels. A l’opposé, « renouvellement » ou « prolongation » des contrats n’auront pas la même signification : l’allongement permettrait de maintenir lesdits prélèvements pour l’État tandis que le renouvellement exempterait les SCA de la directive Eurovignette qui s’imposera aux éventuelles nouvelles concessions.
Si certains estiment « possible » un retour des autoroutes dans le giron de l’État, comme le professeur de droit public à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Paul Cassia, les contours d’une telle manœuvre restent flous, et le coût pour l’État très élevé : « Auditionné par le Sénat le 2 juillet 2020, le secrétaire d’État aux transports a assuré que la nationalisation des concessions autoroutières coûterait 47 milliards d’euros à l’État, c’est-à-dire au contribuable national. Il y a un consensus pour dire que le rachat des contrats de concession coûterait entre 20 et 50 milliards d’euros, car il faudrait tenir compte du manque à gagner des sociétés concessionnaires jusqu’au terme normal du contrat de concession, en effet prévu pour 2036 pour certains d’entre eux. » Le Pen et Montebourg ne disent pas comment ils feront pour convaincre les Français de payer cette ardoise. Et encore moins par quel miracle cette coûteuse « nationalisation » permettrait de financer leur programme…
Les péages disparaitraient-ils ?
La présidente du Rassemblement national assure par ailleurs que détricoter les contrats actuels permettra de réduire les prix au péage. Elle a sorti sa calculette magique : « Cela permettra de faire baisser de 10 à 15% le prix des péages, de livrer un milliard et demi d’euros par an au budget de l’État et ainsi permettre la mise en œuvre de politiques de réaménagement du territoire. » Rien n’est moins sûr pour la baisse des tarifs. « Une nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes n’est pas par elle-même une garantie de disparition ni de baisse des péages », tempère en effet Paul Cassia. Arnaud Montebourg surfe quant à lui sur l’inévitable transformation des mobilités, dans les 15 ans à venir. L’un de ses conseillers, le sénateur socialiste Jean-Claude Tissot, aimerait utiliser les bénéfices des péages pour financer d’autres modes de transports : « L’objectif est d’utiliser les dividendes réalisés grâce aux péages pour financer des alternatives à la voiture. » Pourtant, la route et la voiture ont bel et bien besoin de financements … Plus que jamais même.
Le modèle français repose sur l’équation utilisateur = payeur. En cas de « renationalisation », les péages demeureront, car l’entretien et le développement des 9200km d’autoroutes en France coûte cher. Si les péages disparaissaient du jour au lendemain, les automobilistes auraient l’illusion de la gratuité, mais l’ensemble des contribuables – surtout ceux aux revenus modestes ou qui ne possèdent pas de voiture – serait directement impacté par la mesure, via les prélèvements qui les remplaceraient. Car la gratuité n’existe pas, comme le souligne Olivier Babeau, professeur à l'université de Bordeaux : « C’est de la démagogie. Ça fait partie des coûts que les gens voient, ils trouvent honteux d’avoir à payer. Ils aimeraient que le coût ne soit pas visible comme les autres services de l’État. » L’effet boomerang d’une telle mesure est évident, à l’exact opposé de la justice sociale réclamée par Montebourg et Le Pen.
Cela se vérifie déjà en Espagne où un nombre croissant d’autoroutes concédées est retournée dans le giron de l’État depuis 2018. Les contrats de concessions n’ont pas été renouvelés à leur terme et c’est l’intégralité du réseau autoroutier (12 000 kilomètres) qui sera entièrement gratuit d’ici fin 2021. Un petit paradis pour les automobilistes, mais un vrai casse-tête pour le gouvernement espagnol qui n’a absolument pas les moyens de financer l’entretien d’un tel réseau (environ 80 000 euros par kilomètre chaque année). La ministre espagnole des Transports, Raquel Sánchez, assure même que « cela n'a pas de sens que l’entretien dépende du budget de l'État », alimenté « par l'ensemble des citoyens, même ceux qui n'utilisent pas ces routes ». C’est pourquoi le gouvernement planche déjà à un système de taxes qui pourrait prendre la forme d’une vignette, ou… de péages. Bref, la gratuité des autoroutes est un fantasme.
Quant à l’état du réseau routier à proprement parler, l’État français n’a pas vraiment les moyens de faire face : le réseau non concédé (nationales, départementales…) ne cesse de se dégrader depuis une dizaine d’années, comment pourrait-il en être autrement avec les autoroutes si ces dernières retournaient dans son giron ? Car il ne s’agit pas seulement d’exploiter le réseau, il faut surtout investir dans les mobilités vertes de demain : endetté, l’État n’en est pas capable alors que les entreprises privées sont contractuellement obligées de sortir le carnet de chèques comme le souligne un rapport du cabinet d’audit Deloitte : « La qualité du réseau concédé s’explique par le transfert des coûts de l’autoroute du contribuable à l’utilisateur, ce qui permet d’assurer l’entretien du réseau de manière pérenne ». Ça aussi, Montebourg et Le Pen oublient d’en parler.
« Les promesses n’engagent que ceux qui les reçoivent », avait un jour déclaré Jacques Chirac : aujourd’hui, Marine Le Pen et Arnaud Montebourg – entre autres – appuient sur le bouton « renationalisation des autoroutes » comme si cela pouvait rapporter des voix. Ils ne se rendent simplement pas compte que (tous) leurs calculs sont faux.
Non, les autoroutes n’ont pas été « privatisées »
Le 4 septembre dernier, l’ancien ministre du Redressement productif et chantre du Made in France Arnaud Montebourg a annoncé sa candidature à la présidentielle. L’occasion pour lui de détailler son programme, dont une « nationalisation » des autoroutes : « Pour commencer tout de suite ces investissements de l’après-pétrole, je vous propose que notre première décision soit la nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes. » L’utilisation des mots a son importance, auprès de l’opinion publique. Ceux d’Arnaud Montebourg font mouche. Pourtant, les autoroutes n’ont jamais été « privatisées », mais « mises en concession », selon des contrats à durée variable dont les principaux arrivent à échéance en 2031 et 2036. En signant ces contrats de concession au début des années 2000 avec les SCA (sociétés concessionnaires d’autoroute), l’État français a encaissé un vrai pactole et a laissé le soin à ces entreprises de gérer les infrastructures, de les entretenir et de les restituer, en fin de contrat, en « bon état ». Car contrairement aux vraies privatisations des années 80 (TF1, BNP…), l’État est resté propriétaire du réseau. Il ne l’a pas vendu.
Dans ce dossier revient très souvent la question de la rentabilité qui pousse hommes et femmes politiques à réclamer la fin anticipée des contrats. Marine Le Pen a le mérite de la cohérence, elle crie au scandale depuis longtemps : « La course effrénée au profit et à la rentabilité passe à une vitesse supérieure, tout comme la désastreuse politique de privatisation engagée sous Dominique de Villepin et poursuivie par Emmanuel Macron qui a permis aux sociétés concessionnaires d’autoroute d’engranger des profits indécents, alors que dans le même temps, les Français continuaient à subir des hausses inadmissibles des tarifs de péage. Il faut engager la renationalisation des sociétés d’autoroutes qui permettra de mettre fin au racket des automobilistes et de financer les travaux d’infrastructures indispensables à l’entretien et à la modernisation de nos axes et tronçons autoroutiers. » La Cour des comptes, elle, fait un diagnostic plus complet et proche de la réalité que Marine Le Pen : « Les contrats de concession, qui portent sur la construction, l’entretien et l’exploitation d’autoroutes, sont conclus aux risques et périls de l’exploitant en prenant en compte l’équilibre financier de la concession tel qu’il a pu être établi à son origine. Il est bien entendu exclu que l’exploitation des concessions autoroutières puisse conduire à une forme d’enrichissement sans cause des concessionnaires. »
Car qui dit concession de l’État, dit cadre réglementaire très strict. Contrairement aux affirmations des candidats à la présidentielles, les SCA ne font pas tout ce qu’elles veulent. Leur activité est très encadrée, et évaluée régulièrement par une institution indépendante, l’ART (Autorité de régulation des transports), des travaux réalisés au tarif des péages. « Préalablement à chaque hausse annuelle, les grilles tarifaires sont soumises par les concessionnaires à l’autorité concédante, qui s’assure de la conformité des évolutions envisagées avec les dispositions du cahier des charges annexé à la convention de concession de la société et, le cas échéant, du contrat de plan associé », assure l’ART. L’État peut donc dormir tranquille.
Nationaliser coûterait cher à l’État (et donc aux contribuables)
Dans les faits, l’État ne s’est pas séparé de la « poule aux œufs d’or » en concédant la gestion : sur un ticket de 10 euros au péage, 4,10 euros vont directement dans les caisses du Trésor public, sous forme de taxes et redevances, l’État continue donc de percevoir une manne annuelle substantielle, sans assumer aucun risque dans la gestion du réseau. Serait-il prêt à baisser l’imposition pour faire baisser le prix du ticket ? Pas sûr du tout… Sans parler de la dette que l’État a rayé de son ardoise au détriment des SCA, comme le souligne l’ASFA (Association des sociétés françaises d'autoroutes) : « Les sociétés concessionnaires portent une dette de 30 milliards d’euros pour le compte de l’État. Elles sont et seront délégataires du service public de l’État, investisseurs et constructeurs pour le compte de l’État, fournisseurs de services de mobilité pour les citoyens et… endettées pour éviter que l’État ne le soit ».
Du côté du gouvernement actuellement aux affaires, la réalité des faits est beaucoup plus claire : « renationaliser » n’a pas vraiment de sens d’un point de vue économique, comme l’a expliqué le ministre délégué aux Transports devant le Sénat, très attentif sur ce dossier. « Le patrimoine autoroutier français est estimé à 150 milliards d’euros, a remarqué Jean-Baptiste Djebbari. Sans entretien, il se détériore. Les concessionnaires ont la responsabilité des travaux, contrôlés par l’État. Ma conviction, c’est que le ‘concession bashing’ ne fait pas avancer le débat. N’oublions pas que, entre 2006 et 2018, les SCA ont généré 50 milliards de recettes fiscales et ont investi 20 milliards d’euros dans le patrimoine autoroutier. Sans le modèle concessif, des dizaines de projets d’infrastructures au service des Français n’auraient pu voir le jour. » Selon lui, interrompre les contrats en cours serait « une gabegie financière de 47 milliards d’euros ». Un luxe que l’État ne peut pas vraiment se permettre, d’autant que résilier de manière anticipée les contrats amputerait les finances publiques des prélèvements actuels. A l’opposé, « renouvellement » ou « prolongation » des contrats n’auront pas la même signification : l’allongement permettrait de maintenir lesdits prélèvements pour l’État tandis que le renouvellement exempterait les SCA de la directive Eurovignette qui s’imposera aux éventuelles nouvelles concessions.
Si certains estiment « possible » un retour des autoroutes dans le giron de l’État, comme le professeur de droit public à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Paul Cassia, les contours d’une telle manœuvre restent flous, et le coût pour l’État très élevé : « Auditionné par le Sénat le 2 juillet 2020, le secrétaire d’État aux transports a assuré que la nationalisation des concessions autoroutières coûterait 47 milliards d’euros à l’État, c’est-à-dire au contribuable national. Il y a un consensus pour dire que le rachat des contrats de concession coûterait entre 20 et 50 milliards d’euros, car il faudrait tenir compte du manque à gagner des sociétés concessionnaires jusqu’au terme normal du contrat de concession, en effet prévu pour 2036 pour certains d’entre eux. » Le Pen et Montebourg ne disent pas comment ils feront pour convaincre les Français de payer cette ardoise. Et encore moins par quel miracle cette coûteuse « nationalisation » permettrait de financer leur programme…
Les péages disparaitraient-ils ?
La présidente du Rassemblement national assure par ailleurs que détricoter les contrats actuels permettra de réduire les prix au péage. Elle a sorti sa calculette magique : « Cela permettra de faire baisser de 10 à 15% le prix des péages, de livrer un milliard et demi d’euros par an au budget de l’État et ainsi permettre la mise en œuvre de politiques de réaménagement du territoire. » Rien n’est moins sûr pour la baisse des tarifs. « Une nationalisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes n’est pas par elle-même une garantie de disparition ni de baisse des péages », tempère en effet Paul Cassia. Arnaud Montebourg surfe quant à lui sur l’inévitable transformation des mobilités, dans les 15 ans à venir. L’un de ses conseillers, le sénateur socialiste Jean-Claude Tissot, aimerait utiliser les bénéfices des péages pour financer d’autres modes de transports : « L’objectif est d’utiliser les dividendes réalisés grâce aux péages pour financer des alternatives à la voiture. » Pourtant, la route et la voiture ont bel et bien besoin de financements … Plus que jamais même.
Le modèle français repose sur l’équation utilisateur = payeur. En cas de « renationalisation », les péages demeureront, car l’entretien et le développement des 9200km d’autoroutes en France coûte cher. Si les péages disparaissaient du jour au lendemain, les automobilistes auraient l’illusion de la gratuité, mais l’ensemble des contribuables – surtout ceux aux revenus modestes ou qui ne possèdent pas de voiture – serait directement impacté par la mesure, via les prélèvements qui les remplaceraient. Car la gratuité n’existe pas, comme le souligne Olivier Babeau, professeur à l'université de Bordeaux : « C’est de la démagogie. Ça fait partie des coûts que les gens voient, ils trouvent honteux d’avoir à payer. Ils aimeraient que le coût ne soit pas visible comme les autres services de l’État. » L’effet boomerang d’une telle mesure est évident, à l’exact opposé de la justice sociale réclamée par Montebourg et Le Pen.
Cela se vérifie déjà en Espagne où un nombre croissant d’autoroutes concédées est retournée dans le giron de l’État depuis 2018. Les contrats de concessions n’ont pas été renouvelés à leur terme et c’est l’intégralité du réseau autoroutier (12 000 kilomètres) qui sera entièrement gratuit d’ici fin 2021. Un petit paradis pour les automobilistes, mais un vrai casse-tête pour le gouvernement espagnol qui n’a absolument pas les moyens de financer l’entretien d’un tel réseau (environ 80 000 euros par kilomètre chaque année). La ministre espagnole des Transports, Raquel Sánchez, assure même que « cela n'a pas de sens que l’entretien dépende du budget de l'État », alimenté « par l'ensemble des citoyens, même ceux qui n'utilisent pas ces routes ». C’est pourquoi le gouvernement planche déjà à un système de taxes qui pourrait prendre la forme d’une vignette, ou… de péages. Bref, la gratuité des autoroutes est un fantasme.
Quant à l’état du réseau routier à proprement parler, l’État français n’a pas vraiment les moyens de faire face : le réseau non concédé (nationales, départementales…) ne cesse de se dégrader depuis une dizaine d’années, comment pourrait-il en être autrement avec les autoroutes si ces dernières retournaient dans son giron ? Car il ne s’agit pas seulement d’exploiter le réseau, il faut surtout investir dans les mobilités vertes de demain : endetté, l’État n’en est pas capable alors que les entreprises privées sont contractuellement obligées de sortir le carnet de chèques comme le souligne un rapport du cabinet d’audit Deloitte : « La qualité du réseau concédé s’explique par le transfert des coûts de l’autoroute du contribuable à l’utilisateur, ce qui permet d’assurer l’entretien du réseau de manière pérenne ». Ça aussi, Montebourg et Le Pen oublient d’en parler.
« Les promesses n’engagent que ceux qui les reçoivent », avait un jour déclaré Jacques Chirac : aujourd’hui, Marine Le Pen et Arnaud Montebourg – entre autres – appuient sur le bouton « renationalisation des autoroutes » comme si cela pouvait rapporter des voix. Ils ne se rendent simplement pas compte que (tous) leurs calculs sont faux.
